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優化制度增強征管執法剛性

[日期:2019-08-09] 來源:中國財經報  作者: [字體:大 中 小]

      增加了出讓集體土地使用權、地上的建築物及其附著物,或以集體土地使用權、地上的建築物及其附著物作價出資、入股。通過上述調整,將出讓、轉讓集體土地使用權、地上的建築物及其附著物(即轉移集體房地産)納入到土地增值稅征收範圍,其目的是使土地增值稅制度與建立土地增值收益分配機制和城鄉統一建設用地市場的土地制度改革相銜接。

  日前,財政部和國家稅務總局發布了《土地增值稅法(征求意見稿)》,向社會公開征求意見。與《土地增值稅暫行條例》相比,《征求意見稿》在保持稅制基本框架和稅負水平總體不變的同時,也結合稅種的實際運行和經濟社會形勢變化對征稅範圍、稅收優惠、征管制度等進行了修改和完善,使得土地增值稅制度更爲優化,征管執法的剛性得以增強,有利于更好地發揮其籌集收入和調節土地增值收益分配的作用。

  擴大征稅範圍,對集體房地産轉移進行征收

  《征求意見稿》對征稅範圍進行了調整,一是將“轉讓國有土地使用權、地上的建築物及其附著物”擴展爲“轉讓土地使用權、地上的建築物及其附著物”;二是增加了出讓集體土地使用權、地上的建築物及其附著物,或以集體土地使用權、地上的建築物及其附著物作價出資、入股。通過上述調整,將出讓、轉讓集體土地使用權、地上的建築物及其附著物(即轉移集體房地産)納入到土地增值稅征收範圍,其目的是使土地增值稅制度與建立土地增值收益分配機制和城鄉統一建設用地市場的土地制度改革相銜接。考慮到在集體建設用地入市試點地區已征收了土地增值收益調節金,在將轉移集體房地産納入土地增值稅征稅範圍後,也將相應取消土地增值收益調節金,避免對土地增值收益的雙重調節。此外,由于在征稅範圍中增加了出讓集體土地使用權、地上的建築物及其附著物,因而相應將征稅對象由“轉讓房地産”調整爲“轉移房地産”。

  調整稅收優惠政策,增加對地方減免稅的授權

  在延續《暫行條例》“因國家建設需要依法征收、收回的房地産免征土地增值稅”規定的基礎上,結合現行稅收優惠政策的實施情況,增加了對建造增值額未超過扣除項目金額20%的保障性住房的免稅政策,鼓勵保障房建設和建立多渠道住房供應體系,並授權國務院根據國民經濟和社會發展需要規定減免稅情形,這將有助于後續繼續制定有關個人住房、企業改制重組等土地增值稅政策。同時,考慮到土地增值稅作爲地方稅,從下放稅權和促進地方因地制宜的角度,增加了授權地方政府結合本地實際決定減征或是免征的情形,包括建造增值率低于20%的普通住宅,房地産市場較不發達、地價水平較低地區的納稅人轉移集體房地産。

  明確“依法核定”規定,調整核定情形

  將《暫行條例》的“對三種情形按照房地産評估價格計算征收”規定,調整爲“對三種情形依法核定成交價格、扣除金額”。具體看,在保留了“隱瞞、虛報房地産成交價格的”和“提供扣除項目金額不實的”前二種情形的同時,將第三種情形“轉讓房地産的成交價格低于房地産評估價格,又無正當理由的”調整爲“轉讓房地産的成交價格明顯偏低,又無正當理由的”。調整後的第三種情形與《稅收征管法》第三十五條核定征收的“納稅人申報的計稅依據明顯偏低,又無正當理由的”第六款規定保持了一致。

  規範預繳和清算,明確納稅人責任

  在繼續實施房地産開發項目預繳清算制度的基礎上,結合實踐情況調整了相關規定。一是將清算審核制度調整爲自行清算制度。即根據稅務系統深化“放管服”改革的要求,將稅務機關根據納稅人提供資料進行清算審核的制度,調整爲從事房地産開發的納稅人在符合條件要求時自行完成清算、繳納稅款和申請退稅。二是統一了房地産清算條件。將原《土地增值稅清算管理規程》中規定的“納稅人應清算”和“稅務機關可要求清算”的7個條件統一合並爲“納稅人應清算”的6個條件,條件的具體內容沒有調整,但從事房地産開發納稅人的自行完成清算的義務和責任更爲明確。通過稅收法律進行規定,增強了清算的強制性,這有助于解決土地增值稅征管中存在的房地産開發商通過拖延清算來延遲納稅的征管漏洞和爭議,如2013年央視報道的房地産開發商“欠繳3.8萬億土地增值稅”問題。

  此外,《征求意見稿》還明確了納稅義務發生時間、調整了申報納稅期限,並強化部門配合、建立協作機制。

  對《征求意見稿》的主要意見和建議

  建議保留土地增值稅的立法目的。《征求意見稿》中沒有保留《暫行條例》中“爲了規範土地、房地産市場交易秩序,合理調節土地增值收益,維護國家權益,制定本條例。”的立法目的。缺少立法目的是稅收立法過程中提出意見較多的地方,目前除環境保護稅、耕地占用稅等調節性稅種外,土地增值稅也是我國稅收法律法規中不多的標明立法目的的稅種之一。土地增值稅實施25年的過程中出現過“存廢”之爭,不乏有房地産開發已無暴利需要調節、建議廢止的聲音。既然此次立法將土地增值稅保留下來,意味著現階段依然存在著對土地增值收益進行調節的需要,包括對新納入征稅範圍的轉移集體房地産建立土地增值收益分配機制。因此,建議在法中保留其“合理調節土地增值收益和規範土地、房地産市場健康發展”的立法目的。

  建議規範部分條款的表述。《征求意見稿》第十二條第二款規定:“房地産市場較不發達、地價水平較低地區的納稅人出讓集體土地使用權、地上的建築物及其附著物,或以集體土地使用權、地上的建築物及其附著物作價出資、入股的。”第九條第三款規定:“轉讓房地産的成交價格明顯偏低,又無正當理由的。”其中,有關“房地産市場較不發達、地價水平較低地區”和“轉讓房地産的成交價格明顯偏低”的表述,在具體標准和範圍上不夠清楚,也缺乏可操作性。盡管這樣規定是考慮到房地産市場和價格水平的變動,在具體確定上存在難度。但這種表述影響稅法的權威性,應在法中給予更爲明確的界定。

 

  建議規範地方授權規定。《征求意見稿》第十二條對地方減免稅授權的表述爲:“省、自治區、直轄市人民政府可以決定對下列情形減征或者免征土地增值稅,並報同級人民代表大會常務委員會備案”。按照稅收法定原則,地方稅收立法權應當由地方人大行使,不得由地方政府來行使。建議將其修改爲:省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會可以決定對下列情形減征或者免征土地增值稅,並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。(作者系中國財政科學研究院公共收入研究中心研究員)

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